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「程序乱、组织乱、钱乱花」的长照2.0,该如何拨乱反正?

2020-06-11

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长照2.0从2016年11月开始试办,为落实蔡英文总统选举政见能提供民众「优质、平价、普及的长照体系」,卫福部端出长照2.0政策,将原有51.1万服务对象扩大到73.8万人,原有八项服务项目增加到17项,并为了要能让民众「看得到」、「找得到」、「用得到」,一年来持续以「滚动式决策」会「整合」、「弹性」、「修正」告诉社会,结果变成「程序乱」、「组织乱」、「钱乱花」。

为努力先让长照服务「看得到、找得到」,卫福部将这二项为优先目标,卫福部的策略思考是:若没有布建好,「就不可能用得到。」于是在长照预算到位后,急忙开始为服务单位挂牌,从原本提供服务的非营利组织到医疗机构,纷纷挂上长照2.0服务项目的各种招牌,民众反映却是:「看不到」、「找不到」、「用不到」的乱象。

2017年8月联合报系愿景工作室就长照2.0试办进行民调,採访名人及民众对长照2.0的观感,得到的结论:政府的长照「很难用」,原因就在「三不」:「民众不知」、「服务不足」、「分配不均」。

为了落实蔡英文总统长照政见,于今年2月接任卫福部长的陈时中,不得不面对这错综複杂的困境,在10月进行长照2.0总检讨,他期待2018年起有新的「游戏规则」,不再像今年一样混乱。

陈时中部长在总检讨终结后曾公开说明,长照2.0二大检讨重点:「整合」与「弹性」,由卫福部常务次长薛瑞元取代原负责长照的政务次长吕宝静,出任长照司筹备办公室主任,负有整合资源责任,鬆绑长照服务架构ABC,以包裹给付方式,交由地方政府因地制宜去规划,以提高政策推动效率。

为何在长照1.0阶段没有这些乱象,到了长照2.0却乱象丛生?原因就在长照2.0服务架构及服务项目没有经过严谨规划,不了解长照使用者需求的急迫性,漠视服务提供者量能不足的严重性,未经小规模试办即开始仓促进行全面性实施等,以「滚动式决策」为说词,告诉民众长照2.0会不断修正,有了台湾史上最多的长照预算时,还找不到承办单位来花,换言之,所有长照家庭及承办服务的非营利团体均成为实验的白老鼠,自然怨声载道。

长照1.0让民众感受仅是服务覆盖率不足,譬如:居家服务覆盖率不足四成,民众得到的服务时数不足;日间照顾中心数量严重不足,九成以上轻中度失能失智长者无法使用;也因喘息服务量能不足,导致社区照护网未能建制,家属得不到支持。到了长照2.0阶段画了个大饼告诉民众:「看得到」、「找得到」、「用得到」「优质、平价、普及的长照体系」。过多的承诺,却无执行的能力,产生乱象。

长照2.0如何乱?程序乱、组织乱、钱乱花

卫福部为建立长照2.0服务架构及推出十七项的服务项目后急于布建,要求各县市一体适用的长照ABC服务架构,忽视各县市长照资源的差异性、长照需求人口的多寡、地理腹地的辽阔、偏乡文化的多样化、行政资源的不足等问题,先製造服务提供单位的迷茫,再引起服务输送的断层,民怨四起:从地方政府、承办服务的非营利团体、长照服务使用者、长照家庭等均产生怨言。

长照服务架构ABC及推出十七项的服务项目中,非但卫福部内部未经协调,造成组织叠床架屋,服务重叠出现,预算重複支出,早被长期承办卫福部长照服务的民间非营利组织及医疗机构看出「钱」之所在,这些组织承接服务后,发生的现象是从未因应长照2.0政策发展事先培育人力,原本专业人力就严重不足,现在更无法落实服务。

以个案管理为例,在长照1.0阶段是由各县市政府的长期照顾管理中心负责,因照管师人力不足,流动率高,专业培训不易等,若依卫福部制定《104~107年长期照顾服务量能提升计画》所设定的目标,200名失能人口设一名个管师,6名个管师设一名督导,但各县市实际任职人数与此标準存在明显的差距,人口越多的县市缺口就越大。

根据台湾社会福利总盟资料显示,全国平均一位个管师服务个案数为591.89,宜兰县和新北市案量甚至破千。个管师工作负荷过重,又是约聘制,自然容易离职,异动频繁直接影响的就是服务品质,造成服务经验不能衔接,其中基隆市、南投县、新北市、宜兰县、新竹市,离职率都超过二成。

这一问题原本仅是照管中心个管师人力的招聘与培训,可「单纯」面对与解决,但卫福部长照2.0中,又开始叠床架屋,多头马车,设置新的服务组织,却做相同的工作。

是谁用石头砸自己的脚?

先是在各乡镇市区设置一个A级长照旗舰店,要提供个案管理,全省今年已设有80处,预计将设立469处;接着,卫福部照护司预计四年内设63处失智症共同照护中心,今年原预计年底前要成立22处失智症共照中心,目前全省已设有20处,也将要提供个案管理服务;还有,卫福部社家署委託民间团体在全省设置家庭照顾者支持服务据点,今年已在全省19个县市设立29个地方服务据点,相同也要做个案管理。

「程序乱、组织乱、钱乱花」的长照2.0,该如何拨乱反正?

除个案管理已呈现多头马车,社区据点及家属支持服务等亦是如此。在长照服务架构中ABC的C是指社区据点,定位为长照柑仔店,每三个村里设立一处,全国将有2,529处,提供短时照顾服务等,B级是长照专卖店,应提供失智症社区照顾、日间照顾服务等;照护司成立的失智症共照中心,也有其失智症社区服务据点,提供认知促进、缓和失智服务、互助家庭、关怀访视、家属照顾课程、家属支持团体、失智友善社区多元方案、安全看视创新方案等,截至去年底,已有失智社区服务据点26处,预计今年底前,第一线的失智社区服务据点将增至212处,来和失智共造中心做衔接。

此外,社家署根据长照服务法第十三条条文,委託民间团体在全省19个县市设立29个地方家庭照顾服务据点提供家属支持团体、抒压活动、团体训练课程、喘息服务等。上述还不包括国健署等其他卫福部单位在社区据点所推动延缓失能方案的健康促进活动。

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从被照护者及家属的角度来看,似乎被一个密集的照护网所包覆,政府却是重覆花多笔预算,从卫福部照护司、社家署、国健署等不同单位,到了社区,可能是给了同一承办团体去承接、执行同一项的服务内容,为何民众还是说:「看不到」、「找不到」、「用不到」?甚至出现不知该找谁提供服务的乱象,而每一个据点都需要卫福部提供预算设置,平均一个是80到100万。

二月时新手上任的陈时中部长经过半年学习后,终于接受今年一月由前任部长林奏延所提长照司的建议,在八月同意修改组织法,汇集原分散各司署的长照业务,十一月任命常次薛瑞元接长照司筹备办公室主任,更提出长照2.0二大检讨重点:「整合」与「弹性」。

如果要谈「整合」与「弹性」,不应仅是组织、功能的整合,组织架构、核销程序的弹性,更应是从理念的融合到业务组织、服务项目、服务流程、中央与地方的整合,若是要落实「人为中心」服务的观念,计画、做法等必须弹性,就应该问问长照家庭的需求,以建立政策优先顺序,否则钱花了却还是顾人怨!将来还得补破网!

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